没有组织的活动，当地政府仍然要对安全负责。在假日办职能并入部际联席会议的过程中，旅游安全的分析、预案、主动提出意见和建议的工作不能放松。这个机制若有断裂，非常容易出现安全事故。

　　上海外滩迎新跨年踩踏事件，不仅让全国人民痛惜，还让旅游界所有的人惊出一身冷汗。之前的几年，上海**的跨年灯光秀，都有上海市旅游局参与主办，今 年元旦是不参与主办的**年，事故就发生了。旅游界的人士，不能只有侥幸，没有反思。外滩事件要告诉我们的是，安全防范远不止尽快建立景区流量控制制度这 么简单。

　　外滩踩踏的事故原因还在查，但是已经了然的：**，不是基础设施问题，上海的各方面设施全国一流;**，不是管理能力问题，上海对大型活动的管理水平 全国一流，多少大型活动都能井井有条，经验丰富;第三，更不能说是上海市民的素质问题，跨年活动多有举办，世界各国也办，上海市民少有不服从组织者安排的 问题。这次几位年轻人现场组织自救，恰恰是他们的高素质帮了忙，不然后果还要糟糕。

　　现在反思原因，有判断说是大意了，不是故意大意，是一些因素的聚集造成了大意：**，鉴于过去对大活动造成的交通堵塞等反映，决策者已经宣布今年跨年 不搞活动了;**，不搞活动的通知在一周前在上海电视台反复字幕滚动播出了;第三，黄浦区已经以一个较小规模的5D灯光秀活动替代了部分需求，换在外滩源 有条有理地组织了;第四，从外滩看浦东上海中心较高楼的灯光秀这个节目，在10月1日已经搞过，没有出现什么特别例外的情况。所以，外滩所在的黄浦区并没 有按照大型活动的一般做法，广泛动员多套预案严阵以待，因为考虑根本没有什么大型活动要举办。

　　因为没有组织活动，所以出了问题，这是较需要深思的问题。

　　一是没有组织的活动，当地政府仍然要对安全负责。很明显，政府举办大型活动出安全问题少。因为政府作为主办者在活动中有明确无误的责任。《大型群众性 活动管理条例》明确，县级以上人民政府组织的活动，要负责其安全，要有责任人，有预案，有应急机制。尽管政府各个部门的配合有不足，但是总的责任明确，政 府总会动员各种资源，形成防范机制，基本是人人神经绷紧，即便有疏漏也有人补台。“乱乱哄哄，圆满成功。”这是对我们国家群众活动运行机制不够完善科学的 情况下，靠人力、行政措施堵漏、防危、保安全的一个形象总结。

　　因为没有组织活动，所在地政府和上级政府以及主管部门责任意识会下意识地放松，但是法律并没有免责。政府不组织，还是会有群众性的活动出现，这种没有 组织者的群众活动，政府仍然要承担责任，这是一些政府尚不自觉自知的责任。国家《突发事件应对法》第七条规定：县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对 工作负责。这个“负责”从预测、监测到应对处置，是***的。这一责任是从2003年**明确的，政府对安全及突发事件负责。非典以前，各类安全责任的主 体都是经营者、管理者、主办者;非典之后，公共事件的责任主体明确是各级政府。从那时起政府及时启动应急预案，对自然灾害、社会治安等公共问题的责任明 确，处置越来越法制化，越来越规范。

　　政府转型过程中，主办的各类活动正在减少，但是不能不面对的一个趋势是，人们的需求会按照自身的规律形成各种各样的大活动、中活动、小活动。像这次外 滩的跨年灯光秀，已经形成的过节习惯，各国各地迎新年推波助澜的造势，不是政府一纸声明“不组织活动”就可以化需求为无形的，人们需要满足自己的节日需 求。市场需求形成的各种活动和行为，正是需要政府给予安全保障的公共服务职能。外滩事件告诉我们的是，政府要主动追踪社会动向、追踪市场动向，提供更加精 细的管理、服务和保障。守夜人的责任就是这样。

　　二是给各级旅游部门一个重要的警示：转型过程中旅游安全管理的机制不能断裂。旅游安全涉及面宽，链条长，很难控制。所有的旅游管理者一直处于对旅游安 全惴惴不安的状态之中，须臾不敢懈怠，能做的尽量去做，不能做的尽量想到，协调别的部门去做。反倒是旅游法出台之后，有的同志下意识地放松了。因为旅游法 明确规定：县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。旅游法还规定县级以上人民政府要将旅游 安全纳入政府应急管理体系，建立突发事件应对机制。旅游法关于旅游安全责任明确了，是不是旅游部门可以不要管那些我们管不了也管不好的事情了。特别是国务 院成立旅游部际联席会议以后，把假日旅游部际协调会议职能并入联席会议制度，更使很多旅游管理者如释重负。我觉得，这个想法像外滩事件的管理者一样，有点 危险了。

　　回顾可见，国内旅游大发展的十几年，没有大的旅游人群活动的公共事件发生。虽然每个假日热门地区人山人海的景象很叫人震撼和后怕，但假日旅游总体安 全。旅游安全事故的偏重出在交通安全特别是公路交通。至今我们没有深入总结这是为什么。每年全国33亿人次的国内旅游者，进出两亿人次的出入境游客，境内 境外大流动，基本安全平安，这当然不会是侥幸。旅游活动自发性、集中性和突发性很强，旅游不是没有安全问题，而是伴随旅游活动的开展一直有协调旅游安全的 机制在形成和运转。早于国家《突发事件应对法》7年，国务院2000年46号文件要求建立假日旅游协调机制，这个机制对安全工作的要求正是后来国家在《突 发事件应对法》中规定要求，即旅游安全工作的责任是地方政府，应对和应急机制的体制是“政府统一领导，各方面协调配合”。因为假日期间旅游事实上有规律， 旅游、交通各个部门事先预测客流规模、客流走向，分析安全保障的关键环节和薄弱环节，及时处理出现的问题和事故，一个围绕游客的服务体系就此形成。

　　假日旅游协调机制并不是强力机制，手段和工作水平有很多局限，也有一些地方和城市的假日协调机制运行不够好，安全工作发发通知，安全检查走走样子，这 些情况都存在。但是假日旅游协调机制围绕旅游安全进行的全链条的预测、预警、重点环节的防范、重点问题重点盯防，把分兵把守、各负其责的体制力量协调到 “以游客为中心”的要求中来，这对我们这样一个“不怕困难大，就怕不协调”的体制来讲非常必要。在长达15年的全程守护中，协调了多少大大小小的问题，防 范了多少重大事故的出现，非亲历不知其重要。我们从自己的亲历和参与解决的各种重大问题中肯定地告诉历史，假日旅游总体安全，从国家到地方形成的假日旅游 协调机制起到了非常重要的作用。